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Kantonales Pensionskassengesetz Solide finanzielle Basis für die kantonalen Pensionskassen

5. Juli 2012 – Medienmitteilung; Regierungsrat

Der Regierungsrat des Kantons Bern hat die Erziehungsdirektion ermächtigt, das Kantonale Pensionskassengesetz bis am 7. Oktober 2012 in die Vernehmlassung zu schicken. Das neue Gesetz soll die berufliche Vorsorge für das Kantonspersonal und die Lehrkräfte langfristig sichern und die beiden Pensionskassen auf eine solide finanzielle Grundlage stellen. Die Vorlage bringt den Wechsel vom Leistungs- zum Beitragsprimat. Um die Unterdeckung der Bernischen Pensionskasse und der Bernischen Lehrerversicherungskasse zu beheben, beabsichtigt der Regierungsrat, dem Grossen Rat eine austarierte Vorlage mit zwei Varianten für eine Voll- beziehungsweise Teilkapitalisierung zu unterbreiten. Die aus gesetzlichen und finanziellen Gründen zwingend nötige Sanierung der beiden Kassen ist mit erheblichen Lasten für den Kantonshaushalt verbunden. Die von den Kassen geplante Senkung des technischen Zinssatzes ist deshalb aus Sicht des Regierungsrates durch Anpassungen auf der Leistungsseite zu finanzieren. Damit wird sich auch das Personal substanziell am Beheben der Unterdeckung beteiligen.

2008 hat der Regierungsrat die Arbeiten am Projekt «Futura – Zukunft der Vorsorge im Kanton Bern» auf Grund von Vorgaben des Grossen Rates neu gestartet. Dabei erteilte ihm der Grosse Rat den Auftrag, den Wechsel vom Leistungs- zum Beitragsprimat zu vollziehen.

Inzwischen beschränkt sich das Projekt «Futura» nicht mehr auf den Primatwechsel. Wegen der neuen Bundesgesetzgebung und  des schwierigen wirtschaftlichen Umfelds mit sinkenden Renditen steht eine langfristige Sanierung der beiden Pensionskassen im Vordergrund. Es braucht weitergehende Massnahmen, um die Unterdeckung der Pensionskassen zu beseitigen und die berufliche Vorsorge des Kantonspersonals und der Lehrkräfte langfristig zu sichern. Einerseits müssen in den kommenden Jahren öffentliche Gelder für die Sanierung der Kassen investiert werden. Andererseits müssen die Versicherten infolge der von den Kassen angekündigten Senkung des technischen Zinssatzes mit einem Rückgang des Leistungsumfangs und allfälligen Sanierungsbeiträgen rechnen und so zur Sanierung der beiden Kassen beitragen.

Das nun vorliegende Pensionskassengesetz, das die heutigen Gesetze über die Bernische Pensionskasse und über die Bernische Lehrerversicherungskasse ablöst, bringt den Wechsel zum Beitragsprimat und zwei Varianten, um die Unterdeckung der Pensionskassen zu beheben. Die Umsetzung des Gesetzes ist eng mit der Höhe des technischen Zinssatzes und den Wertschwankungsreserven verknüpft.

Wechsel zum Beitragsprimat

Beide Kassen werden auf den 1. Januar 2015 ins Beitragsprimat überführt. Damit werden die Renten nicht mehr auf der Basis des versicherten Lohns berechnet, sondern nach der Höhe der von den Versicherten und dem Kanton effektiv einbezahlten Beiträge sowie der Verzinsung. Im Beitragsprimat, das heute die meisten Pensionskassen kennen, verlagern sich das Risiko, aber auch die Chancen der Anlagerendite grundsätzlich zu den Arbeitnehmenden.

Für Arbeitnehmende und Arbeitgeber bringt der Übergang zum Beitragsprimat gesamthaft keine Kostensteigerungen. Allerdings führt der Wegfall des sog. Solidaritätsprinzips (heute gelten für alle Mitarbeitenden dieselben Beitragssätze) zukünftig zu Sparbeiträgen, welche nach Altersklassen abgestuft sind und mit zunehmendem Alter ansteigen. Für die meisten Versicherten ergibt sich über die ganze sogenannte Normkarriere betrachtet kein Unterschied. Bei einer konstanten nominalen Lohnentwicklung von 1,5 Prozent und einer angenommenen Realverzinsung von langfristig 2 Prozent bietet das Beitragsprimat bei voller Beitragsdauer die gleichen Leistungen wie das Leistungsprimat. Eine einmalige Übergangseinlage des Kantons von 500 Millionen Franken soll Leistungsverschlechterungen beim Übergang vom Leistungs- zum Beitragsprimat verhindern.

Bei tieferem Lohnwachstum als 1,5 Prozent ist das Beitragsprimat eher von Vorteil. Bei grösseren Karriereschritten mit entsprechendem Lohnwachstum bringt das Beitragsprimat hingegen  Nachteile, weil mit dem Wegfall der heutigen, gemeinsam von Arbeitnehmenden und Arbeitgebern finanzierten Verdiensterhöhungsbeiträge die späteren Rentenleistungen nicht mit der Lohnentwicklung mithalten können. In solchen Fällen besteht jedoch die Möglichkeit, sich individuell mit Verdiensterhöhungsbeiträgen einzukaufen, allerdings ohne finanzielle Beteiligung des Arbeitgebers. Die Vernehmlassungsvorlage sieht ferner vor, dass bei der BPK Frühpensionierte wie bisher eine Überbrückungsrente beziehen können.

Die vorliegende Gesetzgebung ist auch im Kontext mit der vom Regierungsrat vorgeschlagenen Lösung des Lohnproblems des Kantonspersonals und der Lehrkräfte zu sehen. Beide Personalkategorien weisen heute gegenüber dem Konkurrenzumfeld deutliche Lohnrückstände auf. Damit die im Bereich der Pensionskassen wegen der Senkung des technischen Zinssatzes drohenden Verschlechterungen der Leistungen personalpolitisch tragbar sind, ist eine Verbesserung der Lohnsituation zwingend. Nach Meinung des Regierungsrates soll deshalb parallel dazu die Revision des Lehreranstellungs- und des Personalgesetzes, welche ab 2015 Verbesserungen beim jährlichen individuellen Gehaltsaufstieg vorsieht, verabschiedet werden.

Behebung der Unterdeckung der beiden Kassen

Beim heute gültigen technischen Zinssatz von 3,5 Prozent waren die Vorsorgeverpflichtungen zu Jahresbeginn bei der BPK zu 86 Prozent und bei der BLVK zu rund 79 Prozent gedeckt. Die Unterdeckung beider Kassen betrug per Ende 2011 insgesamt rund 2,82 Milliarden Franken. Gemäss der per 1. Januar 2012 in Kraft gesetzten Teilrevision des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) müssen die Kantone bis Ende 2013 entscheiden, ob sie die öffentlichen Vorsorgeeinrichtungen im Zusammenhang mit der langfristigen Behebung der bestehenden Deckungslücken dem Voll- oder dem Teilkapitalisierungssystem unterstellen. Der Regierungsrat legt in der Vernehmlassung beide Varianten vor.

Bei einer Vollkapitalisierung müssen die bestehenden Unterdeckungen innert zehn Jahren behoben werden. Für die Versicherten wäre es nicht zumutbar, die Hälfte der Beiträge an eine vollständige Sanierung zu übernehmen. Dies würde für sie eine nicht tragbare Erhöhung der Beiträge und damit zusätzlich zum bestehenden Lohnproblem einen nicht vertretbaren Reallohnverlust bedeuten. Deshalb sieht der Regierungsrat eine Schuldanerkennung des Kantons gegenüber den Kassen vor. Das heisst, dass der Kanton Bern die Lücken der Kassen in seiner Bilanz als Schuld anerkennt und diese über längere Zeit abzahlt. Die Höhe der Schuldanerkennung bemisst sich nach den Deckungslücken der Kassen bei einem technischen Zinssatz von 3,5 Prozent per 31. Dezember 2014. Diese Ausfinanzierung auf der Grundlage eines technischen Zinssatzes von 3,5 Prozent kann allerdings beim Inkrafttreten des neuen Gesetzes zu einer erneuten Deckungslücke und damit zu Sanierungsmassnahmen führen, wenn die Kassen den technischen Zinssatz bereits vorher senken.

Die Schuldanerkennung soll gegenüber den Kassen zum durchschnittlichen Zinssatz für mittel- und langfristige Schulden des Kantons (derzeit 2,5 Prozent) verzinst und innert 40 Jahren amortisiert werden. Sie löst in der Laufenden Rechnung des Kantons jährliche Zinskosten von 36 Millionen Franken im Fall der BPK und 35 Millionen Franken im Fall der BLVK aus. Umgekehrt fallen die Sanierungsbeiträge bei der BLVK weg, womit die Nettobelastung der Laufenden Rechnung durch die Schuldanerkennung jährlich rund 30 Millionen Franken beträgt. Die Bilanzierung der Schuldanerkennung sowie der Übergangseinlagen erfolgt nach Möglichkeit im Rahmen der mit der Einführung des Harmonisierten Rechnungsmodells 2 (HRM2/IPSAS) ohnehin notwendigen Bilanzbereinigung und tangiert damit die Laufende Rechnung nicht direkt. Im Rahmen dieser Umstellung werden die Aktiven der Bilanz des Kantons neu bewertet und voraussichtlich um mehrere Milliarden Franken aufgewertet. Die Vorlage sieht ausdrücklich vor, dass die Schuldanerkennung in jedem Fall – unabhängig von der Einführung von HRM2/IPSAS - erfolgsneutral über die Bilanz erfolgt.

Bei einer Teilkapitalisierung müssen die Kassen innert 40 Jahren einen Deckungsgrad von mindestens 80 Prozent erreichen. Auch bei einer Teilkapitalisierung ist eine Schuldanerkennung des Kantons gegenüber den Kassen vorgesehen. Das System der Teilkapitalisierung ist bedeutend komplexer als das einer Vollkapitalisierung. Zudem müsste für beide Kassen wegen einer zwingenden Vorschrift des BVG eine Staatsgarantie gewährt werden. Fällt der Entscheid des Grossen Rates zugunsten der Variante Teilkapitalisierung aus, muss diese gemäss Bundesgesetzgebung bis am 1. Januar 2014 umgesetzt sein, ansonsten gilt das Regime der Vollkapitalisierung.

Die Teilkapitalisierung zeichnet sich durch personalpolitische Vorteile aus. Die Leistungskürzungen oder Sanierungsbeiträge, welche auf Grund der Senkung des technischen Zinssatzes nötig sind, fallen bei dieser Variante weg oder sind deutlich kleiner, da keine 100-prozentige Deckung mehr angestrebt wird.

Eine nur zum Teil kapitalisierte Kasse ist in Bezug auf die angeschlossenen Betriebe der BPK (wie etwa das Inselspital) weniger attraktiv. Wenn diese mit ihren aktiven Versicherten die BPK verlassen, ihre Rentner aber gemäss den geltenden Anschlussverträgen in der Kasse belassen, müsste der Kanton den entstehenden Fehlbetrag mit seiner Staatsgarantie decken. Dadurch könnten für den Kanton hohe Kosten entstehen, die heute kaum bezifferbar sind.  Der Entwurf sieht für diesen Fall eine Regressmöglichkeit (Rückforderungsrecht) gegenüber den angeschlossenen Organisationen vor, welche den Kassen bzw. dem Kanton erlaubt, bei einem Austritt anteilmässig die Kosten der Schuldanerkennung und der Staatsgarantie zurück zu fordern.

Senkung des technischen Zinssatzes

Wegen der tiefen Renditen auf den Finanzmärkten haben beide Pensionskassen bereits im letzten Herbst angekündigt, den derzeit geltenden technischen Zinssatz von 3,5 Prozent zu senken. Mittlerweile hat ihn die BLVK per 1. Januar 2013 auf 3 Prozent festgelegt, die BPK auf 2,5 Prozent. Für die Festlegung des technischen Zinssatzes sind zwar die Verwaltungskommissionen der Pensionskassen zuständig. Eine entsprechende Anpassung der ordentlichen Beiträge erfordert jedoch eine Genehmigung durch den Regierungsrat.

Für den Regierungsrat ist eine Senkung auf 3 Prozent aus aktueller Sicht vertretbar.

Eine Senkung des technischen Zinssatzes lässt sich zum einen mit einer Anhebung der ordentlichen Pensionskassenbeiträge, zum anderen aber auch durch tiefere Leistungsversprechen ausgleichen. Dies beispielsweise durch eine Erhöhung des Rentenalters bei der BPK.

Der Regierungsrat hat den Kassen mitgeteilt, dass er eine Erhöhung der Beiträge zur Finanzierung der Senkung des technischen Zinssatzes aus finanz- und personalpolitischen Gründen ablehnt. Zusätzliche Lohnprozente sind weder dem Kantonshaushalt noch den Mitarbeitenden zuzumuten. Für den Regierungsrat ist es im Sinne einer Gesamtbetrachtung der Vorlage unabdingbar, dass sich die Mitarbeitenden des Kantons und der angeschlossenen Betriebe durch Leistungsreduktionen an den durch die Senkung des technischen Zinssatzes unter 3,5 Prozent entstehenden Mehrkosten und damit substanziell an der Sanierung der eigenen Pensionskasse beteiligen. Dies könnte namentlich durch eine Erhöhung des ordentlichen Rentenalters bei der BPK um zwei Jahre (65 Jahre bzw. im Polizeiplan 62 Jahre) geschehen. Der Regierungsrat wird in den nächsten Monaten mit beiden Kassen über die notwendigen Leistungsanpassungen sprechen.

Wertschwankungsreserven

Theoretisch müssten beide Kassen über ausreichende Wertschwankungsreserven verfügen, um die Schwankungen der Finanzmärkte aufzufangen. Für ihre langfristige Stabilität sind Wertschwankungsreserven unerlässlich. Die vollen Wertschwankungsreserven liegen bei rund 15 bis 20 Prozent der Verpflichtungen. Um diesen Wert zu erreichen, müssten weitere rund 3 Milliarden Franken bereitstehen.

Eine finanzielle Beteiligung des Kantons an den Wertschwankungsreserven würde seine finanzpolitischen Möglichkeiten übersteigen.

Im System der Vollkapitalisierung wird dieses Problem deshalb nicht gelöst werden können. Die dann fehlenden Reserven sind für die Kassen und damit für Arbeitgeber und Arbeitnehmende in den kommenden Jahren ein Risiko. Ein Quervergleich zeigt jedoch, dass derzeit keine einzige kantonale Pensionskasse über die vollen Wertschwankungsreserven verfügt.

Im System der Teilkapitalisierung wird der Ausgangsdeckungsgrad durch die Schaffung von Wertschwankungsreserven «künstlich» gesenkt. Der Ausgangsdeckungsgrad beträgt dann 80 Prozent. Somit ist im System der Teilkapitalisierung das Problem der Wertschwankungsreserven weitgehend gelöst, was das Risiko einer baldigen erneuten Sanierung erheblich senkt.

Sanierung der Kassen unabdingbar

Der Regierungsrat ist überzeugt, mit dem Kantonalen Pensionskassengesetz eine politisch mehrheitsfähige Vorlage vorzulegen. Sie ermöglicht es, die Zukunft der beiden Kassen und damit die Renten von mehreren zehntausend Lehrkräften, Polizisten, Richterinnen, Ingenieuren, Pflegekräften, Kaderleuten, Strassenmeistern, Steuerfachkräften und vielen anderen Funktionen auf einem angemessenen Niveau und langfristig zu sichern. Trotz grossem finanziellem Engagement des Kantons beim Lösen des Problems der Unterdeckung und bei den einmaligen Übergangskosten für den Primatwechsel stellt die Vorlage eine Gesamtlösung dar, an welcher sich auch das Personal mit einem Leistungsverzicht auf Grund der Senkung des technischen Zinssatzes stark beteiligen muss. Regierung und Parlament werden sich letztlich auf eine Gesamtlösung einigen müssen, da der Kanton durch Bundesrecht verpflichtet ist, eine Sanierung durchzuführen.

Hinweis

Begriffe kurz erklärt

  • Leistungsprimat: Beim Leistungsprimat werden die Leistungen der Pensionskasse im Voraus auf der Grundlage des versicherten Lohnes berechnet. Für die Höhe der Altersrente massgebend ist in der Regel der Lohn vor der Pensionierung. Dieses System gilt heute bei den beiden kantonalen Pensionskassen.
  • Beitragsprimat: Beim Beitragsprimat richten sich die Leistungen der Pensionskasse nach der Höhe der von den Versicherten und dem Kanton effektiv einbezahlten Beiträgen. Dieses System ist vor allem in der Privatwirtschaft, aber inzwischen auch in der öffentlichen Verwaltung verbreitet.
  • Technischer Zinssatz: Der technische Zinssatz ist ein langfristiger Zinssatz, mit dem die künftigen Leistungen abgezinst werden. Der technische Zinssatz darf nicht höher sein als die langfristig erzielbare Anlagerendite abzüglich weiterer nicht durch Beiträge finanzierten Kosten für Verwaltung und steigende Lebenserwartung.
  • Deckungsgrad: Der «Deckungsgrad» ist eine wichtige Kennziffer für die finanzielle Situation einer Pensionskasse. Liegt er über 100 Prozent, sind die Leistungen mit dem vorhandenen Vermögen voll gedeckt. Liegt der Deckungsgrad unter 100 Prozent, hat die Kasse eine Deckungslücke. Diese muss grundsätzlich mit einer zusätzlichen Finanzierung und/oder mit Leistungssenkungen geschlossen werden.

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