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Angebots- und Strukturüberprüfung: Regierung verabschiedet Bericht an Grossen Rat ASP führt zu ausgeglichenem Budget 2014

28. Juni 2013 – Medienmitteilung; Regierungsrat

Der Regierungsrat hat den Bericht zur Angebots- und Strukturüberprüfung (ASP 2014) zuhanden des Grossen Rates verabschiedet. Das von der Regierung vorgeschlagene ASP-Gesamtpaket mit Angebotsreduktionen, Strukturanpassungen und Mehreinnahmen entlastet den Staatshaushalt jährlich zwischen 231 Mio. Franken (2014) bis 491 Mio. Franken (2017). Mit der ASP wird erreicht, dass bereits ab 2014 ein ausgeglichenes Budget vorgelegt und die Defizite der bisherigen Planung eliminiert werden können. Das heute bereits leicht unter dem schweizerischen Mittel liegende Angebot des Kantons sinkt mit der ASP in vielen der 32 untersuchten Aufgabenfeldern im Vergleich zu anderen Kantonen auf das von der Regierung vorgegebene Ziel von 92 Prozent. Im Zusammenhang mit der ASP hat der Regierungsrat weitere Sparmassnahmen im Umfang von 212 Mio. Franken (2014) bis 211 Mio. Franken (2017) diskutiert und geprüft, die er jedoch ablehnt. Der Bericht geht nun zur politischen Beratung in die Finanzkommission.

In den letzten 20 Jahren haben Regierung und Parlament des Kantons Bern insgesamt 14 Sparpakete erarbeitet bzw. umgesetzt und damit jährlich wiederkehrende Haushaltsentlastungen von deutlich über einer Milliarde Franken ermöglicht. Dank diesen Anstrengungen konnte der Kanton Bern zwischen 1998 und 2011 Überschüsse in der Laufenden Rechnung erzielen und die Schulden deutlich reduzieren. Als Folge der schwierigen Wirtschaftslage, Steuersenkungen, der Senkung der Motorfahrzeugsteuer, tieferer Gewinnausschüttung der Nationalbank, Lastenverschiebungen vom Bund an die Kantone kombiniert mit kaum beeinflussbaren Mehrbelastungen im Gesundheits- und Sozialversicherungsbereich zeichnete sich im Frühling 2012 für die Planjahre ab 2014 ein strukturelles Defizit in der Grössenordnung von 400 bis 450 Mio. Franken und mehr ab.

Mit Blick auf diese Entwicklung hat der Regierungsrat im Juni 2012 eine umfassende Angebots- und Strukturüberprüfung eingeleitet (ASP 2014), um den kantonalen Haushalt möglichst rasch wieder ins Lot zu bringen. Ziel der ASP ist es nicht primär – wie bei den vorangehenden Programmen üblich – einen im Voraus bestimmten Betrag einzusparen, sondern das strukturelle Defizit zu eliminieren und damit für den Kanton Bern einen nachhaltig ausgeglichenen Finanzhaushalt zu erreichen. Projektleiter ASP 2014 war Prof. Dr. Urs Müller, ehemaliger Direktor und Chefökonom des Wirtschaftsforschungsinstituts BAKBASEL.

Komplexe Vorbereitung des ASP-Prozesses in zwei Phasen

Grundlage für die ASP-Arbeiten des Regierungsrats war die Analyse von BAKBASEL. Auf der Basis der Zahlen 2010 hatte das Wirtschaftsforschungsinstitut im letzten Herbst in einer ersten Phase die Finanzsituation und das Dienstleistungsangebot des Kantons Bern untersucht. Eine erste grobe Analyse hatte gezeigt, dass die Finanzkraft des Kantons Bern rund einen Viertel unter dem Schweizer Mittelwert liegt und nach der Korrektur durch den Finanzausgleich auf etwa 85 Prozent steigt. Gleichzeitig liegen die kantonalen Aufwendungen für die Finanzierung des Angebotes staatlicher Leistungen jedoch etwa im Schweizer Durchschnitt. Die tiefere Finanzkraft des Kantons kompensieren die Bernerinnen und Berner mit einem Steuerniveau, das ca. 17 Prozent über dem Landesmittel liegt. 

In Phase 2 verglich BAKBASEL sämtliche Aufgaben des Kantons mit dem Angebotsniveau anderer Kantone. Dazu wurden Dienstleistungen des Kantons Bern in 32 vergleichbare Aufgabenfelder gegliedert. Die verfeinerte Analyse von BAKBASEL bestätigte, dass die Kosten für die gesamte Aufgabenerfüllung im Kanton Bern im Vergleich zu den anderen Kantonen dem Durchschnitt entsprechen. Die von BAKBASEL erhobenen Vergleichsdaten wurden anschliessend von den Direktionen plausibilisiert. Der Vergleich der einzelnen Aufgabenfelder war nicht einfach, da die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden in jedem Kanton unterschiedlich geregelt ist. 

ASP wurde denn auch nicht als lineares Sparprogramm ausgelegt, sondern soll über eine generelle Überprüfung der 32 grossen Aufgabenfelder des Kantons zum Ziel führen. Die finanziellen Vorgaben der Regierung orientieren sich dabei an den Abweichungen zum Benchmark der anderen Kantone. Die in den ersten ASP-Phasen erarbeiteten Vergleiche hatten ergeben, dass der Kanton Bern – sollen die drohenden strukturellen Defizite ausschliesslich über Angebots- und Strukturanpassungen eliminiert werden – sein heute gesamthaft durchschnittliches Kosten- und Angebotsniveau auf 92 Prozent des Schweizer Durchschnitts senken müsste.

Mit harten Massnahmen das finanzielle Ziel erreicht

Gestützt auf diese Analyse wurden die Direktionen in einem dritten Schritt (ASP, Phase 3) beauftragt, Vorschläge zu machen, mit welchen Anpassungen seines Angebots und seiner Struktur der Kanton Bern im interkantonalen Vergleich das Kostenniveau auf 92 Prozent senken könnte. Der Regierungsrat hatte in der Folge zu entscheiden, ob er die vorgeschlagenen Massnahmen politisch verantworten kann. Zu diesem Zweck wurden zwei «Töpfe» geschaffen.

Dem Topf 1 hat der Regierungsrat jene Massnahmen zugewiesen, die in den meisten Fällen zwar hart, für ihn aber politisch vertretbar sind. Der Regierungsrat hat diese Angebots- und Strukturanpassungen mit Blick auf die Gesamtsituation der Berner Bevölkerung sowie die künftige Standortqualität des Kantons geprüft und politisch beurteilt.

Sämtliche Leistungen auf den Zielwert von 92 Prozent zu reduzieren erachtet der Regierungsrat angesichts der Vielfalt und der damit verbundenen besonderen Bedarfsstrukturen des Kantons nicht als realistisch. Deshalb enthält Topf 1 auch Massnahmen auf der Einnahmeseite und im Lohnbereich. Bereits ab 2014 wirksam ist die Aufhebung der Gesamtpauschale für Berufskosten, die das Bernische Steuergesetz als einziges so zulässt. Spätestens ab 2016 soll – analog zum Bund – der Fahrkostenabzug auf 3000 Franken plafoniert werden. Gekürzt wurde auch das bisher geplante Lohnsummenwachstum für das Kantonspersonal und die Lehrkräfte in allen vier Planjahren von bisher 1,5 Prozent auf je nach Jahr zwischen 0,7 und 1 Prozent. Zusammen mit den Rotationsgewinnen sieht der Regierungsrat in allen vier Planjahren dennoch Lohnmassnahmen im Umfang von je 1,5 Prozent vor. Rotationsgewinne entstehen, wenn eine Stelle – zum Beispiel durch eine Pensionierung – mit einer Person besetzt wird, deren Lohnniveau tiefer ist als dasjenige der Vorgängerin oder des Vorgängers.

Die Massnahmen aus Topf 1 führen zu folgender Entlastung des Staatshaushalts:

CHF Mio 2014 2015 2016 2017
Aufgabenfelder: Angebots-  und Strukturanpassungen in einzelnen Aufagabenfeldern 158 212 233 247

Lohnsummenwachstum 2014-2017:
Reduktion auf 1.5% inkl. Rotationsgewinne

32 50 84 109
Steuern: Aufhebung der Gesamtpauschale für Berufskosten 41 41 41 41
Steuern: Plafonierung des Fahrkostenabzugs auf CHF 3'000
(Diskussionen Bund)
0 0 54 54
Abchreibungen: Bildung einer Aufwertungsreserve (HRM2) 0 40 40 40
Total Topf 1 231 343 453 491

Diese Massnahmen werden in das Zahlenwerk des Voranschlags 2014 und Aufgaben-/
Finanzplans 2015–2017 eingebaut. Werden die finanziellen Entlastungseffekte der ASP mit den aktuellen Zwischenergebnissen des Voranschlags 2014 und Aufgaben-/Finanzplans 2015–2017 verknüpft, kann folgende provisorische finanzpolitische Zwischenbilanz gezogen werden:

CHF Mio. VA 2014 AFP 2015 AFP 2016 AFP 2017
Saldo Laufende Rechnung 4 9 9 7
Nettoinvestitionen 641 613 605 557
Finanzierungssaldo (Schuldenzu bzw.-abnahme) 21 -87 -104 -67

Sowohl im Voranschlag 2014 wie auch in sämtlichen Finanzplanjahren werden in der Laufenden Rechnung unter Berücksichtigung der Effekte aus der ASP (Topf 1) Überschüsse erzielt. Hingegen steigt die Neuverschuldung des Kantons gemäss der derzeitigen Planung ab dem Jahr 2015 wieder an. Sie beträgt alleine im Jahr 2015 87 Mio. Franken. Auch in den Jahren 2016 und 2017 zeichnet sich derzeit eine jährliche Zunahme der Schulden im zweistelligen (2015/2017), bzw. dreistelligen (2016) Millionenbereich ab. Ohne die vom Regierungsrat beschlossenen ASP-Massnahmen hätte dem Kanton Bern in der Planperiode 2014-2017 eine Schuldenzunahme von über 400 (im Jahr 2014) bis 700 Mio. Franken (im Jahr 2017) gedroht. Es ist somit gelungen, die drohende Neuverschuldung deutlich zu verringern. Das Eliminieren der verbleibenden Neuverschuldung wird im kommenden Planungsprozess entweder mit weiteren Haushaltsverbesserungen in der Laufenden Rechnung, mit einer Senkung des Nettoinvestitionsvolumens oder einer Kombination von beiden zu erzielen sein. Den definitiven Voranschlag 2014 und Aufgaben-/Finanzplan 2015–2017 wird der Regierungsrat im August zuhanden des Grossen Rats verabschieden.

Die ASP wird mittelfristig zu einem Abbau von über 600 Stellen führen. Betroffen sind dabei insbesondere der Bildungs- und der Behindertenbereich, die Kantonspolizei, die Psychiatrie, die Steuerverwaltung und das Tiefbauamt (Strassenunterhalt). Bei vielen Massnahmen sind die personellen Auswirkungen zum heutigen Zeitpunkt noch nicht abschliessend beurteilbar. Für zahlreiche Bereiche ist überdies noch nicht bekannt, wie der Stellenabbau im Einzelnen erfolgen wird. Da der vollständige finanzielle Effekt des Stellenabbaus erst im 2017 eintreten und sich ein beträchtlicher Teil des Stellenabbaus auf Einzelbereiche konzentrieren wird, besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass ein wesentlicher Teil des Stellenabbaus über die natürliche Fluktuation erfolgen kann.

Es ist nun Aufgabe der einzelnen Direktionen, in den nächsten Wochen und Monaten in Bezug auf den Abbau von Stellen zusammen mit den betroffenen Institutionen die konkrete Umsetzungsplanung zu erarbeiten. Ziel des Regierungsrates ist es, möglichst viele der betroffenen Mitarbeiter über natürliche Fluktuationen oder kantonsinterne Stellenwechsel weiterhin beim Kanton zu beschäftigen und Kündigungen zu vermeiden.

Sorge tragen zum Kanton

In Topf 2 legte der Regierungsrat jene Massnahmen, die er zwar geprüft hat, deren Umsetzung er jedoch aus politischen Gründen ablehnt. Der Regierungsrat ist überzeugt, dass ein Umsetzen dieser Massnahmen von breiten Kreisen der Bevölkerung nicht verstanden würde, weil dem Kanton dabei geschadet würde. Die rund 25 weiteren in Topf 2 platzierten Massnahmen (siehe separate Liste im Anhang) – grösstenteils im Gesundheits- und Bildungsbereich angesiedelt – würden in den kommenden vier Jahren zu folgenden zusätzlichen Haushaltsentlastungen führen: 212 Mio. Fr. (2014); 185 Mio. Fr. (2015); 202 Mio. Fr. (2016) und 211 Mio. Fr. (2017). Diese Werte werden, da vom Regierungsrat abgelehnt, nicht ins Zahlenwerk des Voranschlags 2014 und Aufgaben-/Finanzplans 2015-2017 eingebaut.

Weiter hat der Regierungsrat im Rahmen der ASP 2014 Themen diskutiert, welche aus zeitlichen Gründen nicht abschliessend beurteilt werden konnten. Diese noch zu vertiefenden Fragen wie beispielsweise die Überprüfungen der Informatik oder des Verhältnisses zwischen Kirche und Staat sind im ASP-Bericht aufgeführt und werden weiterverfolgt.

Beim Erarbeiten der ASP stand der Regierungsrat im Dialog mit der Finanzkommission des Grossen Rates. Die Finanzkommission hat ihrerseits weitere Sparvorschläge gemacht und Ideen zur vertieften Prüfung eingebracht. Der Regierungsrat wird diese Punkte im Dialog mit der Kommission erörtern.

ASP als ausgewogenes Gesamtpaket

Der Regierungsrat ist sich bewusst, dass die von ihm in Topf 1 vorgeschlagenen Massnahmen ein breites Echo und die einzelnen Vorschläge bei den direkt Betroffenen Widerstand auslösen werden. Besonders betroffen sind unter anderen das Kantonspersonal und die Lehrerschaft. Beide tragen mit einer weiterhin ungenügenden Lohnentwicklung und Stellenabbauten massgeblich zum Resultat bei. Die durch den Regierungsrat beschlossenen Angebots- und Strukturanpassungen basieren indessen auf plausibilisierten Vergleichen der Leistungen anderer Kantone und berücksichtigen die Finanzkraft des Kantons Bern.

Für den Regierungsrat ist das nun vorliegende Resultat insgesamt zufriedenstellend. Es ist das Ergebnis des politisch Machbaren. Ziel ist es, dass der Kanton Bern gestärkt aus der umfassenden finanzpolitischen Fitnesskur hervorgeht. Die nächste Phase – das Umsetzen von ASP 2014 – ist deshalb in vielen Bereichen herausfordernd und braucht darum eine breite Unterstützung. Dies auch aufgrund der Tatsache, dass trotz Überschüssen in der Laufenden Rechnung nach wie vor erhebliche Risiken bestehen (z.B. Entwicklung der Steuererträge und der Zinsen, nach wie vor ungelöstes Lohnproblem beim Kantonspersonal und bei den Lehrkräften) und ab dem Jahr 2015 mit einer Zunahme der Schulden gerechnet wird. Gleichzeitig gibt es nach Auffassung der Regierung aber auch Chancen. Es ist zum Beispiel möglich, dass die Ausgaben bei den schwer beeinflussbaren staatlichen Aufgaben weniger stark wachsen als budgetiert.

Erarbeitung eines strategischen Ansatzes für die Finanzpolitik

Um gegen die erwähnten finanzpolitischen Risiken inklusive Neuverschuldung gewappnet zu sein und zudem wieder einen gewissen finanziellen Handlungsspielrum zu erhalten, hat der Regierungsrat die Finanzdirektion beauftragt, ihm mit Blick auf den nächsten Planungsprozess in der ersten Jahreshälfte 2014 Vorschläge für strategische Ansätze einer nachhaltigen Finanzpolitik vorzulegen. Für den Regierungsrat wäre es nicht zielführend, nach dem ASP eine erneute Sparrunde mit linearen Vorgaben oder mit isolierten Eingriffen, die nicht auf einem strategischen Ansatz beruhen, vorzunehmen. Nach der Erarbeitung der entsprechenden Methodik wird der Regierungsrat auch die Finanzkommission über das weitere Vorgehen informieren. Dabei wird es darum gehen, wie die soeben von der Finanzkommission vorgelegten Vorschläge für Einsparungen, die Vorschläge von den Kadermitarbeitenden sowie die aus zeitlichen Gründen noch nicht abschliessend bearbeitenden Themen (u.a. Verhältnis Kirche / Staat, Informatik, etc.) in diesen Prozess einbezogen werden können.

Nach der Positionierung des Grossen Rates zu den ASP-Massnahmen in der Novembersession 2013 wird es darum gehen, die beschlossenen Massnahmen möglichst rasch umzusetzen, damit die geplanten finanziellen Entlastungen erzielt werden können. Die Kompetenz dazu liegt teilweise beim Regierungsrat. Die dafür nötigen Verordnungsanpassungen werden vorbereitet. Für andere Massnahmen braucht es Gesetzesanpassungen. Es ist geplant, dem Grossen Rat zu diesem Zweck ein Gesetzespaket ASP zur Verabschiedung vorzulegen, das am 1. Januar 2015 in Kraft tritt.

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