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Examen des offres et des structures : adoption du rapport gouvernemental à l’intention du Grand Conseil L’EOS équilibre le budget 2014

28 juin 2013 – Communiqué de presse; Conseil-exécutif

Le Conseil-exécutif du canton de Berne a adopté son rapport sur l’examen des offres et des structures (EOS 2014) à l’intention du Grand Conseil. Le plan de mesures qu’il propose passe par une réduction des services publics, des ajustements structurels et une augmentation des recettes, qui allègent chaque année le budget cantonal. Ces allégements annuels se situent dans une fourchette comprise entre 231 millions de francs (2014) et 491 millions de francs (2017). Grâce à l’EOS, il sera possible, dès l’année prochaine, de présenter un budget équilibré et de résorber les déficits planifiés jusqu'ici. L’EOS réduit l’offre de services du canton déjà légèrement inférieure à la moyenne suisse dans nombre des 32 secteurs d’activité examinés. L’offre de services s’établira ainsi à 92% de la moyenne suisse, conformément à l’objectif que s’est fixé le Conseil-exécutif. Dans le cadre de l’EOS, celui-ci a réfléchi à d’autres mesures d’économie, chiffrées entre 212 (2014) et 211 millions de francs (2017), qu’il rejette toutefois après les avoir étudiées. La Commission des finances doit maintenant délibérer sur ce rapport.

Au cours des vingt dernières années, le gouvernement et le parlement du canton de Berne ont élaboré, puis mis en œuvre un total de 14 plans d’économie, qui ont à chaque fois généré des allégements budgétaires périodiques, dont la somme totale dépasse largement le milliard de francs. Grâce à ces efforts, le canton est parvenu à  afficher un compte de fonctionnement excédentaire et à réduire fortement sa dette entre 1998 et 2011. Un risque de déficit structurel, dont le montant était chiffré entre 400 et 450 millions de francs sinon plus, est cependant apparu dès le printemps 2012 face à la mauvaise conjoncture économique, aux baisses d’impôts, notamment celui sur les véhicules routiers, à la diminution des bénéfices distribués par la Banque nationale et aux transferts de charges de la Confédération aux cantons, qui se sont en outre conjugués aux charges supplémentaires liées aux secteurs de la santé et des assurances sociales, sur lesquelles le canton n’a guère de maîtrise.

Face à ces perspectives, le Conseil-exécutif a lancé un vaste examen des offres et des structures (EOS 2014) en juin 2012, afin de remettre le plus rapidement possible de l’ordre dans les finances publiques. Contrairement aux plans d’économie usuels, le principal objectif de l’EOS n’est pas d’économiser un montant fixé d’avance, mais de résorber le déficit structurel, afin de rééquilibrer durablement le budget cantonal. L’EOS est placé sous la direction du professeur Urs Müller, ancien directeur et économiste en chef de l’institut de recherches économiques BAKBASEL.

Préparation complexe de l’EOS en deux phases

Pour réaliser l’EOS, le gouvernement s’est basé sur une étude de BAKBASEL. L’automne dernier, cet institut de recherches économiques avait, dans une première phase, analysé la situation financière et l’offre de services du canton de Berne sur la base des chiffres de 2010. Une première analyse sommaire avait montré que la capacité financière du canton est inférieure d’environ 25% à la moyenne suisse et qu’elle remonte à 85% environ après correction par la péréquation financière. Elle avait dans le même temps fait apparaître que le montant des dépenses cantonales consacrées au financement des services publics est, quant à lui, peu ou prou équivalent à la moyenne suisse. Pour compenser cette moindre capacité financière, la population bernoise supporte une charge fiscale supérieure à la moyenne nationale d’environ 17%.

Dans un second temps, BAKBASEL avait comparé l’ensemble des tâches du canton de Berne avec le niveau de l’offre d’autres cantons. Pour ce faire, il avait classé les tâches du canton de Berne en 32 secteurs d’activité comparables. Les résultats de cette étude affinée avaient confirmé que les dépenses que le canton consacre au financement des services publics sont globalement dans la moyenne de celles des autres cantons. Les Directions avaient ensuite vérifié la plausibilité des données comparatives recueillies par BAKBASEL. La comparaison intercantonale des différents secteurs d’activité n’a pas été aisée, car la répartition des tâches entre canton et communes varie d’un canton à l’autre.

Enfin, l’EOS n’a été pas conçu comme un plan d’économies linéaires, mais comme un examen général des 32 grands secteurs d’activité du canton qui devait mener aux objectifs fixés par le gouvernement à l’aune des écarts par rapport aux cantons de référence. Les études comparatives réalisées au cours des premières phases de l’EOS ont montré que pour résorber le déficit structurel en passant exclusivement par un ajustement des offres et des structures, le canton de Berne devait réduire le niveau global moyen de ses charges et de ses services actuels pour l’établir à 92% de la moyenne suisse.

Objectif financier atteint au prix de rudes mesures

Dans une troisième phase (EOS, phase 3), les Directions avaient été chargées de proposer, sur la base de cette étude, des modalités d’ajustement de leur offre et de leur structure susceptibles de permettre au canton de Berne de réduire le niveau de ses charges à 92% de la moyenne suisse. Le gouvernement devait ensuite déterminer s’il pouvait assumer la responsabilité politique des mesures proposées. Dans le cadre de cette réflexion, il a créé deux « paniers » de mesures.

Il a classé dans le panier 1 les mesures dont il est prêt à assumer la responsabilité politique, bien que la plupart soient rudes. Le gouvernement les a étudiées et en a fait une évaluation politique en considération de la situation générale de la population bernoise et de la qualité du cadre de vie et de l’espace économique du canton à terme.

Compte tenu de la diversité du canton et de la structure particulière de ses besoins qui en résulte, le Conseil-exécutif estime qu’il est irréaliste de réduire l’ensemble des prestations à 92% de la moyenne suisse. C’est pourquoi le panier 1 comprend également des mesures afférentes aux recettes et aux salaires. Parmi elles figurent la suppression, dès l’an prochain, du forfait global pour la déduction des frais professionnels, qui est une spécificité fiscale bernoise unique en Suisse. Une autre prévoit le plafonnement de la déduction des frais de déplacement à 3 000 francs (comme en droit fiscal fédéral) à compter de 2016 au plus tard. Enfin, la croissance de la masse salariale (personnel et corps enseignant du canton), qui était jusqu’à présent fixée à 1,5% par an sur les quatre années de planification, est abaissée à 0,7% et 1% selon l’année. Avec les gains de rotation, les mesures salariales prévues par le Conseil-exécutif sur les quatre années de planification représenteront toutefois 1,5% de croissance. Les gains de rotation sont les fonds dégagés lorsque, devenu vacant à la suite d’un départ à la retraite, par exemple, un poste est confié à une personne engagée à un salaire inférieur à celui de son prédécesseur.

Les mesures classées dans le panier 1 représentent les allégements suivants :

En millions de francs 2014 2015 2016 2017
Secteur d'activité : ajustements de offres et des structures dans les différents sescteurs d'activité 158 212 233 247

Croissance de la masse salariale de 2014 à 2017 : réduction à 1,5 %, gains de rotation compris

32 50 84 109
Impôts : suppression du forfait global pour frais professionnels 41 41 41 41
Impôts : plafonnement de la déduction pour frais de déplacement à CHF 3000 (en discussion avec la Confédération) 0 0 54 54
Amortissemnets : constitution d'une résreve de réévaluation (MCH2) 0 40 40 40
Total panier 1 231 343 453 491

Ces mesures seront intégrées dans le chiffrage du budget 2014 et du plan mission-financement 2015-2017. La combinaison de l’effet de l’EOS et des résultats partiels actuels des travaux d’établissement du budget 2014 et du plan mission-financement 2015-2017 donne le budget provisoire suivant :

En millions de francs Budget 2014 PIMF 2015 PIMF 2016 PIMF 2017
Solde du compte de fonctionnement 4 9 9 7
Investissement net 641 613 605 557
Solde du compte de financement
(hausse ou baisse de la dette)
21 -87 -104 -67

En tenant compte des effets de l’EOS 2014 (panier 1), le compte de fonctionnement est excédentaire dans le budget 2014, ainsi que sur l’ensemble des années de planification. En revanche, en l’état actuel de la planification, la dette cantonale reprendra sa progression à partir de 2015. De 87 millions de francs rien que cette année-là, l’augmentation de la dette se poursuivra et se chiffrera en centaines (en 2016) et en dizaines (en 2017) de millions de francs. Sans l’EOS, c’est une augmentation de 400 (en 2014) à 700 millions de francs (en 2017) qui menaçait le canton de Berne. L’EOS freine donc nettement l’endettement. Il est prévu de mettre à profit la suite du processus de planification pour le stopper, soit en améliorant encore le budget du compte de fonctionnement, soit en réduisant le volume des investissements, voire en combinant les deux. Le gouvernement adoptera la version définitive du budget 2014 et du plan mission-financement 2015-2017 à l’intention du Grand Conseil en août prochain.

A terme, l’EOS se soldera par 600 suppressions de postes, qui toucheront en particulier les secteurs de la formation et du handicap, la Police cantonale, la psychiatrie, l’Intendance des impôts et l’Office des ponts et chaussées (entretien des routes). Il est à ce jour impossible d’évaluer avec exactitude l’incidence d’un grand nombre de mesures sur les effectifs et il reste en outre à déterminer en détail quelles formes prendront ces suppressions de postes dans de nombreux secteurs. Comme il faudra attendre 2017 pour percevoir toute la portée financière des suppressions de postes et étant donné qu’une part significative d’entre elles se concentrera sur des secteurs précis, il est probable qu’une grande partie des postes concernés puisse être supprimée par le biais des départs naturels.

Dans les semaines et mois qui viennent, les Directions vont devoir élaborer un plan concret de réduction du personnel en concertation avec les services concernés. Le Conseil-exécutif est déterminé à éviter les licenciements, en profitant des départs naturels ou en proposant des mutations internes aux personnes touchées.

Attention à l’égard du canton

Le gouvernement a classé dans le panier 2 les mesures qu’il rejette pour des raisons politiques après les avoir examinées. Il est convaincu que la réalisation de ces mesures se heurterait à l’incompréhension de larges cercles de population, qui les jugeraient préjudiciables au canton. Au nombre de 25 environ (voir liste en appendice), ces mesures, dont la plupart concernent les secteurs de la santé et de la formation, généreraient, dans l’ordre, les allégements budgétaires supplémentaires suivants sur les années 2014 à 2017 : 212, 185, 202 et 211 millions de francs. Etant donné que le Conseil-exécutif s’oppose à ces mesures, les sommes qu’elles représentent ne seront pas intégrées dans le chiffrage du budget 2014 et du plan mission-financement 2015-2017.

Toujours dans le cadre de l’EOS 2014, le gouvernement s’est par ailleurs penché sur d’autres thèmes, sans parvenir à des conclusions définitives par manque de temps. Ces questions, notamment l’examen de l’informatique ou les relations entre l’Eglise et l’Etat, méritent d’être approfondies. Le gouvernement les présente dans le rapport sur l’EOS et poursuivra sa réflexion.

Le gouvernement a réalisé l’EOS en concertation avec la Commission des finances. Celle-ci a présenté d’autres propositions d’économie et suggéré de nouvelles pistes de réflexion à étudier. Le gouvernement en débattra avec elle.

L’EOS, un plan équilibré

Le gouvernement est conscient que les mesures qu’il propose dans le panier 1 auront un grand retentissement et se heurteront à la résistance des personnes directement concernées, en particulier le personnel cantonal et le corps enseignant. Ces deux catégories de personnel, dont l’évolution salariale restera insatisfaisante et dont les effectifs seront réduits, contribueront considérablement au résultat de l’EOS. Il n’en reste pas moins que l’ajustement des offres et des structures arrêté par le Conseil-exécutif se fonde sur des comparaisons avec l’offre d’autres cantons dont la plausibilité a été vérifiée et qu’il tient compte de la capacité financière du canton de Berne.

Le Conseil-exécutif est globalement satisfait du résultat obtenu, qu’il voit comme un compromis politique. L’objectif est que le canton de Berne sorte renforcé de cette vaste cure de remise en forme des finances cantonales. La prochaine phase, qui consistera à mettre en œuvre les mesures de l’EOS 2014, sera donc difficile à bien des égards et doit en conséquence bénéficier d’un large soutien. D’autant que certains aléas subsistent malgré les excédents du compte de fonctionnement (par exemple l’évolution des rentrées fiscales et des intérêts, le problème salarial persistant du personnel cantonal et du corps enseignant) et que la dette devrait reprendre sa progression dès 2015. Le gouvernement compte toutefois aussi sur la chance, par exemple la possibilité que les dépenses consacrées aux tâches sur lesquelles le canton n’a que peu de maîtrise s’avèrent finalement moins élevées que le montant budgété.

Conception d’une approche stratégique de la politique financière

Pour armer le canton contre les risques budgétaires évoqués, endettement compris, et récupérer une certaine marge de manœuvre financière, le Conseil-exécutif a chargé la Direction des finances de réfléchir à une approche stratégique d’une politique financière durable, dont il pourra s’inspirer à l’occasion du prochain processus de planification du premier semestre 2014. Toute nouvelle série d’économies linéaires ou restriction ponctuelle qui succéderaient à l’EOS sans reposer sur une approche stratégique lui paraîtrait en effet contreproductives. Dès que cette méthode aura été mise au point, le gouvernement informera la Commission des finances de la suite des travaux. Il s’agira alors de déterminer comment intégrer à ce processus les propositions d’économies que vient de présenter la Commission des finances, celles des cadres de l’administration et les conclusions des thèmes restant à approfondir (notamment les relations entre l’Eglise et le canton, l’informatique, etc.).

Lorsque le Grand Conseil aura délibéré sur les mesures de l’EOS, à l’occasion de la session de novembre prochain, il conviendra de mettre en œuvre le plus rapidement possible les mesures qui auront été arrêtées, afin d’obtenir les allégements budgétaires recherchés. Cela incombera en partie au Conseil-exécutif, qui doit préparer les modifications à apporter aux ordonnances. D’autres mesures requièrent des modifications de loi. Il est prévu de les présenter au Grand Conseil sous la forme d’un paquet législatif « EOS », qui entrera en vigueur le 1er janvier 2015.

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